创新“地券、房券、绿券”制度，佛山南海通过“大腾挪”破解全域土地综合整治难题

发布时间：2025-07-06 11:09:32 来源：放长线钓大鱼网 作者：综合

南方财经全媒体见习记者吴蓉 佛山报道

一直走在全国土地要素改革前列的创新佛山市南海区又有创新动作。

8月20日，地券大腾地综南方财经全媒体记者从南海区全域土地综合整治指挥部办公室获悉，房券佛山该区已正式出台关于开展“三券”推动全域土地综合整治的绿券指导意见，在原有“地券”基础上，制度治难率先探索“房券”“绿券”等举措，南海挪破以满足低效零散建设用地腾退、通过题产业用地集聚提升及生态用地精细修复需求，解全提供连片产业用地，域土推进生态环境改善和产业转型升级。合整

这是创新全省首个“三券”制度。作为全省唯一以县域为实施单元的地券大腾地综全域土地综合整治省级试点，南海此举将为破解珠三角城市普遍存在的房券佛山土地利用碎片化问题探路，通过大腾挪推动土地归并集中利用，绿券实现大发展。制度治难丹灶镇已发放全区首批“地券、房券、绿券”确认书。

相关指导意见明确，地券是指在国土空间规划引领下，运用相关土地管理政策，土地权利人自愿将其低效、闲置、废弃的建设用地腾退并复垦为农用地后形成的指标凭证，包含建设用地指标、建设用地规模、耕地数量指标和水田指标。地券允许镇街内自用、区内镇街协商转让及区内公开交易，设定公开交易最低保护价。

房券是指在实施产业用地物业拆除并土地复垦复绿工作后向村（居）集体经济组织以及其他实施主体提供的未来特定时间内兑换产业保障房的权利凭证，也是村（居）集体经济组织兑现过渡期租金收益的权利凭证。在产业用地集聚提升过程中开展产业用地腾退时，可结合村（居）集体经济组织所有的集体经营性建设用地或国有划拨留用地以及地上房屋现有租金收益、实施成本以及可奖励情况发放房券。

绿券是指现状建设用地因不适宜复垦为连片农用地，但通过复绿后符合城市绿地发展或具有一定生态价值，验收后按照一定比例兑换新增建设用地指标的奖励凭证。

佛山市自然资源局南海分局有关负责人介绍，南海作为经济强区，目前建设用地占比超50%，若建设用地范围在土地碎片化的现状下持续扩大，将严重挤压农业和生态空间；若土地腾退后给予村集体一次性货币补偿，也无法保障其发展权，亟需通过改革激发各方主体参与积极性，提高土地利用效率。

而“三券”制度的推出则将很好地解决这一问题。其创新之处在于：利用“地券”建立周转“指标池”，探索指标分离管理，解决用地空间腾挪问题；利用“房券”在产业用地转型升级和退出过程中，补充实物补偿形式，强化产业用地升级改造或退出的内生动力；通过“绿券”平衡城市发展与生态保护问题，鼓励边角地整治探索，实行用地指标奖励。

今年7月，丹灶镇发放全区首批“三券”，参与垦造水田工作后续划为永久基本农田的村集体，将获得一定面积房券奖励。饮下“头啖汤”的良登社区党总支部书记罗标英介绍，垦造水田后，村中每亩水田有4100多元的租金收入，另外每亩还有2万元的奖金和8万元的房券作为补贴，还可以依托水田和村中丰富的历史人文资源进行文旅招商，实现进一步发展。

“这是很有意义的创新之举，符合中央提出的土地要素市场化，建立高标准市场体系的要求，用市场化的手段解决用行政方式解决不了的问题，让碎片化的、低效利用的土地高效流转起来，优化国土空间配置，有利于建立城乡统一建设用地市场。”长期研究要素市场化改革的东北财经大学国民经济工程实验室主任、原中央党校国际战略研究院副院长周天勇说。

他同时也提醒，根据中央相关政策以及当前的经济发展形势，地方在土地要素市场化改革的过程中也要注意为农民返乡创业就业预留相应的建设用地空间。

值得一提的是，这并非南海区第一次围绕土地要素进行改革。2015年，南海区成为全国33个开展农村土地制度改革试点地区之一，承担了集体经营性建设用地入市、农村土地征收、农村宅基地制度改革三项试点工作，入市地块、土地面积、成交总金额等多个相关数据在全国名列榜首。本次推行的“三券”制度又将为全域土地综合整治探路。

（作者：南方财经全媒体吴蓉 编辑：李振）

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